加快推进地方铁路管理体制 改革的思考
党的十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，交通领域行政管理体制改革不断深化。2013年3月，国务院发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，实行铁路政企分离。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务等。2019年6月18日，中国铁路总公司改制为中国国家铁路集团有限公司（以下称“国铁集团”）。国铁集团制定并积极推进《国铁企业改革三年行动实施方案》，集团总部法人治理结构逐步建立完善，国铁集团和铁路局集团公司两级法人管理关系进一步理顺，国家铁路管理体制改革取得重大突破和进展。
2019年6月，国务院办公厅印发了《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，规定了地方铁路财政事权和支出责任。随着改革方案的深入推进，地方铁路投资建设面临前所未有的发展机遇。当前，地方铁路管理存在机构职能交叉、专业化能力不强、配套制度不健全等问题，导致地方铁路企业安全管理薄弱，企业经营困难，投融资和可持续发展能力不强，大大制约了地方铁路发展。为加快形成符合地方发展实际的管理体制机制，进一步提升行政管理效率和企业经营效益，需要加快推进地方铁路管理体制改革、破除制约地方铁路发展的体制机制障碍。
一、地方铁路管理体制现状
目前，地方铁路管理机构主要包括省（区市）发展改革委、省（区市）交通运输厅、国家铁路局地方铁路监管局、国铁集团所属铁路局集团公司、省（区市）铁路投资集团公司等。通过梳理我国地方铁路管理现状，地方铁路管理体制可以总结为三类：
1．设置独立管理机构
这种模式主要以江苏、河北为例。2008年，江苏省对原有的江苏省铁路建设办公室进行了机构改革，成立江苏省铁路办公室，统一负责铁路地方性法规、规章草案和有关政策起草，地方铁路规划、建设管理及运输生产协调等工作，是江苏省交通运输厅管理的副厅级事业单位。江苏交通控股公司负责省级铁路建设资本金筹措任务，并作为省方出资代表参与组建合资公司事宜。
2004年，经河北省机构编制委员会办公室批准，由“河北省地方铁路管理局”更名为“河北省铁路管理局”，负责河北省内地方铁路管理工作，为河北省交通运输厅处级正直属单位。河北地方铁路管理局内设质量监督科、运输管理科（应急办公室）、办公室、计划财务科、人事教育科等科室，主要负责编制河北省地方铁路发展规划，拟定有关行业政策制定并组织实施，铁路运输安全监管和路风建设，重点物资运输及价格改革等工作。河北建投交通投资有限责任公司代表省政府行使出资人权力，负责河北省境内铁路、港口、公路、航空等行业的项目投资、资产经营、资本运营、企业重组等工作。
2．发改委或交通厅单独管理
省发改委管理模式以吉林省为例。吉林省地方铁路由省发改委铁道处、交通运输处和委属单位铁路建设管理办公室负责，省交通厅不参与地方铁路建设管理工作。省发改委铁道处主要负责制定省管铁路建设发展规划、发展战略、相关政策制定及体制改革等工作。交通运输处主要负责统筹全省交通运输规划与国民经济和社会发展规划衔接平衡，综合分析交通运输运行状况，提出有关政策建议等。吉林省铁路建设管理办公室负责协调全省地方铁路建设前期工作，拟订全省合资铁路运输组织方案，负责协调全省合资铁路运输对外衔接与合作，铁路运输数据统计、检测分析等工作。2020年2月，吉林省政府成立铁路建设投资有限公司，主要履行吉林省铁路建设项目出资人代表职责，承担国家和地方铁路、合资铁路、城际铁路项目的投融资、建设、运营管理，铁路、合资铁路、城际铁路项目的客货运输、仓储物流，铁路等交通相关业务咨询等等。
省交通厅管理模式以山东省为例。山东省地方铁路主要由省交通厅建设管理处、运输管理处和铁路机场处负责管理。建设管理处负责拟订地方铁路以及城市轨道交通工程建设的相关制度和标准并监督实施，组织协调公路、水路、地方铁路、机场以及城市轨道交通有关重点工程建设等工作。运输管理处负责组织协调公路、水路、铁路、航空、城市客运综合运输，参与拟订现代物流业发展规划、政策，承担现代物流业发展等有关工作。铁路机场处负责拟订全省地方铁路、机场建设的相关政策、制度和标准，提出全省地方铁路、机场建设规划、计划并监督实施。负责全省地方铁路、机场建设的组织协调、业务指导和监督检查，组织推进地方铁路、机场重点项目实施等工作。山东铁投集团承担山东省铁路建设的主体职责，统筹铁路项目融资和投资、工程施工管理和建设协调、铁路沿线及站场土地综合开发，参与建成铁路的运营管理等工作。
3．发改委和交通厅共同管理
这种模式以广东省为例。广东省地方铁路由省发改委和省交通运输厅共同负责。发改委下设铁路项目建设协调处，主要负责承担研究拟订铁路发展战略和重大项目布局，按规定承担省铁路、城市轨道交通基础设施项目的投资管理工作，拟订省铁路、城市轨道交通基础设施项目年度计划，协调推进铁路重大基础设施项目建设等工作。交通厅下设地方铁路处、铁路运营监督管理处。地方铁路处负责省管铁路建设管理工作，参与起草省管铁路地方性法规、规章和拟订省管铁路的专项规划，拟订有关政策措施并组织实施，协调省管铁路之间和省管铁路与国家铁路交接站或交换站接轨等工作。铁路运营监督管理处负责参与起草省管铁路运输地方性法规、规章，拟定有关制度、标准规范和政策措施，规范运输市场秩序，指导监督运营企业运输安全、运输服务质量，承担国家规定的公益性运输任务，组织或参与省管铁路交通事故调查处理、应急保障等工作。2005年6月29日，广东省政府投资设立了广东省铁路建设投资集团有限公司，代表广东省政府持有并经营广东境内由省政府投资的铁路、城际及其他轨道交通以及相关国有资产，对省内规划修建的铁路、城际及轨道交通进行融资、投资、建设和管理等。
二、当前地方铁路发展存在的问题
1．大部门制管理体制改革处于起步阶段。
目前，国家层面已经建立起“一部三局”（交通运输部和国家铁路局、中国民航局、国家邮政局）的大部门体制。交通运输部统筹负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，组织编制综合交通运输体系规划，组织起草综合交通运输法律法规草案，拟订综合交通运输标准。但地方交通运输大部门制体制机制改革刚刚起步，仅有河北、江苏、上海、重庆等部分省市建立了综合交通运输管理体制，大部分省市仍存在地方铁路管理机构和职能交叉，管理权限划分不清等问题，成为制约地方铁路发展的重要因素。
2．地方铁路专业化管理能力不足
2013年，铁路实行政企分离以前，原铁道部和所属各铁路局负责全国铁路规划、投资、建设、运营和管理工作，地方铁路发展较为缓慢，部分地方政府、企业投资或与国铁合资的地方铁路、专用铁路、铁路专用线等大都采取委托各地铁路局进行运营管理，地方政府铁路管理力量薄弱、专业化能力不足，缺乏相应的专业管理部门、管理人员和管理经验。随着未来地方铁路的快速发展和规模不断扩大，自营自管将成为地方铁路重要管理模式，专业化管理力量不足将成为制约地方铁路发展的重要因素。
3．地方铁路市场化融资能力不强
铁路建设所需资金庞大，回收期较长，形成了较高的进入壁垒，社会资本特别是民营资本投资铁路行业的动力不强。地方铁路在修建和运营过程中，在征地、税收等方面都得到了很多优惠政策，也可以在一定范围内灵活定价，但大多数地方铁路属于支线或区域铁路，在与国铁接轨和运输中受到很多制约，如果不能很好地融入国铁路网，将很难获得盈利，甚至在相当长的时期内不能收回成本，导致企业投资地方铁路的积极性不高，制约了地方铁路发展。
4．地方铁路公司治理结构不完善
虽然大多数地方铁路公司按照现代企业制度的要求运作建立了董事会、股东大会和监事会等机构，但存在相互间权责不清、管理不规范、规章制度不健全等问题，经理层管理人员总揽公司战略决策、运输管理等所有业务，董事会、监事会形同虚设，出资人权利得不到保障。
由于地方铁路大部分都采取委托经营模式，大部分员工来自国铁地方铁路局，在企业经营遇到困境时，习惯寄希望于国家的政策扶持和资金投入。一些由地方政府控股而任命的董事长，多数兼职参与地方铁路的管理，由于缺乏对铁路专业知识，不能有效履行职责。
三、地方铁路管理体制改革发展建议
1．建立与大部制相适应的地方铁路管理体制
深入贯彻中央关于全面深化改革决策部署，加快地方交通运输领域管理体制机制改革，建立与国家大部制管理相适应的地方铁路管理体制，积极推动地方铁路治理体系和治理能力现代化。一要坚持实现政企分离原则。实行政企分开是地方铁路管理体制改革的关键和前提，也是我国交通运输改革的一项重要原则。地方政府应重点做好铁路发展规划，制定相关政策法规，加强地方铁路和国家铁路协调衔接，安全监管等工作，主要以政策法规引导地方铁路的发展，减少以行政手段直接参与铁路公司的经营管理。二是要有利于综合交通管理。地方铁路是综合交通的重要组成部分，推动地方铁路管理体制改革要有利于综合发挥综合交通管理要求，进一步理顺不同运输方式管理职责关系，建立交通厅牵头负责，公铁水空“四路协同”的综合交通监管体制。三要提升专业化管理水平。铁路运输涉及车务、机务、工务、供电、车辆等多个专业，具有专业性强、技术复杂的特点，长期以来铁路监管都由中央执行，地方铁路监管缺乏相应的专业的监管机构和监管力量，鉴于未来地方铁路大规模建设运营管理的实际，地方政府需要加快专业技术和管理人才培养和配备，提升专业化履职管理能力。
2．采取适宜的运营管理模式
目前，我国地方铁路运营管理模式主要包括自营自管模式、联合经营管理模式、委托经营管理模式、部分委托管理模式等。每一种管理模式都有各自的优缺点，一般而言，如果地方铁路运量相对集中、线路较长、与其他线路的交叉点较少，宜选择自主经营管理模式；如果运量较小、线路较短、与其他线路交叉点较多，自主经营运营成本较高，而且交叉口多，清算相对困难，宜选择委托经营管理模式；对于规模较大、线路承担作用重大、需要多方合作经营的地方铁路，以及特殊线路（如路网的尽头线），可以选择部分委托模式。运营管理模式的选择没有绝对的好或者坏，应根据地方铁路投资建设、运输经营特点，采取适合自身的管理方式。实践过程中，地方铁路运营管理模式不是一成不变的，在不同的发展阶段可以采取不同的经营管理模式。比如，在地方铁路开通运输初期，可以采取委托经营管理模式，随着地方铁路企业发展壮大、运营管理经验逐步成熟后，可以采取自营自管模式，但总而言之，不管采取那种模式，一定要符合地方铁路和行政管理实际，有利于促进铁路企业实现高质量发展目标。
3．优化完善地方铁路企业治理结构
现代企业所有权与控制权分离要求在所有者与经营者之间形成一种相互制衡的机制，这套机制被称为公司治理结构。公司治理结构是现代公司运行和管理的基础，很大程度上决定了企业效率，良好的公司治理结构可以激励董事会和经理层努力实现符合公司和股东利益的目标。
由于大部分地方铁路由国铁集团和地方铁路投资公司合资建设，产权代表人数太少，导致铁路公司召开股东会流于形式。建议加快推进铁路公司股权结构的多元化，一是以增资、转让股份的方法积极引进外部机构投资者；二是在现有的股东结构内进行股权转让；三是积极推动部分经营良好铁路公司股改上市。股权多元化改革有利于改善公司治理结构。此外，由于大部分地方铁路公司董事由两大产权代表推荐，导致董事会和经理层人员重合，给公司治理带来了不利影响。应积极引进外部董事，进一步完善外部董事占多数的董事会结构，切实提高公司董事履职保障能力。
4．深化地方铁路投融资体制改革
深化投融资体制改革，实现地方铁路铁路投资主体多元化对于加快管理体制改革具有重要作用。一方面，有利于促进政企分开，使地方铁路企业成为适应市场经济的法人实体，政府不再直接干预地方铁路企业的生产经营，而是通过制定相关法规政策为铁路企业经营创造良好的外部环境；另一方面，有利于促进铁路企业所有权和经营权分离，完善公司治理结构，增强企业发展的生机活力。
深化地方铁路投融资体制改革需要厘清政府与企业责任，实行铁路分类建设，调动社会资本投资铁路建设的积极性。政府不再投资盈利性、竞争性铁路线路的建设，通过市场融资吸引社会资本修建。政府重点投资国土开发性、国防、少数民族地区、贫困地区、经济欠发达地区的铁路线路。
5．完善地方铁路配套法律法规部分省（区市）结合发展实际，已经制定了地方铁路法律和相关制度办法。如：2007年5月24日，河北省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《河北省地方铁路条例》。2014年9月，河北省政府第31次常务会议审议通过《河北省铁路安全管理规定》。2020年5月，《江苏省铁路安全管理条例（草案）》已纳入江苏省人大常委会年度立法计划安排，正面向社会公开征求意见。2020年11月，山东省第十三届人大常委会第二十四次会议审议了《山东省铁路安全管理条例（草案）》，并向社会公开征求意见。但总体而言，地方铁路管理制度不够健全，缺少相关的实施细则和管理办法，可实施性不强。此外，许多地方铁路公司内部制度缺乏创新，大多生搬硬套国铁传统站段、工区等管理机制，形成机构重设、人浮于事，造成地方铁路公司经营缺乏活力、亏损严重。
地方省（自治区、直辖市）人大和政府应依据《中华人民共和国铁路法》和《国务院铁路管理条例》等上位法规，围绕地方铁路建设、运输、安全等方面加快立法，并制定相应的实施细则和管理规定，推动政策落地实施；地方铁路公司在借鉴国铁管理经验基础上，结合自身实际，制定铁路运营相关管理制度，进一步完善配套管理制度，强化管理基础，积极推动地方铁路规范健康高质量发展。